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我國勞動法以勞動關系為基礎構建其調整范圍和保護體系。當前，未被納入勞動關系范疇的部分從業人員（以下簡稱“非勞動關系特定人員”）主要包括新就業形態人員、家政服務人員、超齡就業人員、實習生等群體。這些人員具有兩個主要特征：一是在法律關系上，他們與用人單位或平臺企業之間缺乏明確的標準勞動關系，或其法律地位存在一定爭議（如新就業形態人員、超齡農民工等）；二是在用工形態上，相當一部分人員相對穩定地依托單一用人單位或平臺企業提供服務，且受到一定程度勞動管理。區別于傳統勞動關系，他們在遭遇職業傷害時往往面臨保障缺失困境。 非勞動關系特定人員規模龐大
隨著數字經濟發展和人口結構變化，我國勞動力市場正發生深刻變革，其中非勞動關系特定人員已形成規模龐大、構成多元的群體。 不具備勞動關系的新就業形態勞動者。根據全國總工會調查數據，新就業形態人員數量達到8400萬人。按照人社部《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》的分類，新就業形態人員與平臺企業的關系可以分為勞動關系、不完全符合勞動關系和民事關系三種情形。2022年7月1日，新就業形態人員職業傷害保障試點（以下簡稱“新職傷”）正式啟動，截至2024年底7省市7個平臺企業累計參保人數已超過1000萬人，由此推斷，全國范圍內不完全符合勞動關系或處于民事關系狀態的新就業形態人員數量達到數千萬規模。 家政服務領域匯聚著龐大的從業大軍。商務部數據顯示，全國家政服務從業人員規模約3000萬人，而市場的實際需求超過5000萬。這個群體的工作場所主要在私人家庭，與家政企業、家庭雇主的關系多被界定為勞務關系或民事關系，顯著區別于標準勞動關系。 超齡就業人員群體日益壯大。一方面，部分企事業單位的專業技術骨干或管理人員退休后，被原單位或其他機構返聘；另一方面，數量更為龐大的超齡農村轉移勞動力，由于養老金水平偏低等原因，仍不得不留在勞動力市場，大量從事物業、保潔、環衛等工作崗位。盡管缺乏準確統計數據，但全國超齡就業人員規模同樣達到數千萬級別。按現有法律法規規定，超齡就業人員一般不與用人單位構成勞動關系。 實習生大量涌入勞動市場。根據教育部和人社部有關數據，2024年職業教育在校生（中職、高職以及技工院校）約3422萬人，當年畢業生超過1000萬，職業學校學生實習是職業教育不可或缺的組成部分，因此預計每年職業學校實習生數量超過千萬。此外，數量更為龐大的普通高等教育在校生中，也有相當比例通過各種形式參與實習。實習生與實習單位之間通常簽訂實習協議，明確不構成勞動關系。 就業見習人員規模龐大。此外，近年來，人社部等部門針對離校2年內未就業高校畢業生和16-24歲的登記失業青年開展了百萬就業見習計劃，就業見習人員與用人單位不形成勞動關系。從地方實踐來看，非勞動關系特定人員還包括了志愿者、社區（村）工作人員、規培醫學生等多個群體。 非勞動關系特定人員面臨工傷保障缺失困境 作為職業人群，非勞動關系特定人員面臨職業傷害風險，有的人群甚至風險較高。比如，家政服務因為職業特殊性，工作時間靈活，地區差異性大，客戶路途遠近及其他不確定因素多，在工作期間摔傷、割傷、刺傷、燙傷、燒傷以及被貓狗抓傷、被服務對象侵害等均有可能發生。部分新就業形態人員如網約配送員由于工作性質涉及道路交通，事故發生率也較高。 由于缺乏工傷保障機制，一旦發生事故傷害，容易引發責任糾紛和陷入保障困境。比如，學生實習過程中，發生職業相關傷害，將涉及學校、實習單位和學生之間的復雜關系，易引發責任認定和賠償糾紛，不利于實習工作的開展和學生權益保障。家政服務領域的職業傷害易引發從業人員與家庭雇主及家政企業之間的糾紛，不利于雇主放心使用家政服務、從業人員安心從事家政工作、家政企業專心提高服務質量，最終不利于家政服務業健康規范發展。 他們多從事勞動密集型工作，是家庭生計重要來源，自身抗風險能力較弱。從來源構成來看，新就業形態人員、超齡就業人員、家政服務人員等非勞動關系群體中，很大一部分以農村轉移勞動力、城鎮失業人員為主，職業學校超70%學生來自農村。一旦遭遇嚴重職業傷害導致傷殘或死亡，極易使家庭陷入經濟困境，增加因傷返貧風險，影響社會和諧穩定及鄉村振興、共同富裕目標實現。 非勞動關系特定人員工傷保障的試點實踐 近年來，國家和地方層面積極行動，針對非勞動關系特定人員的工傷保障難題，開展了形式多樣、各具特色的試點探索，主要包括國家層面組織的職傷試點和各省份自行開展的非勞動關系特定人員自愿參加工傷保險試點。 試點“新職傷”。2022年7月1日“新職傷”試點正式啟動，這是國家層面牽頭組織的試點，在全國選取了北京等7個省市以及美團等7家平臺企業參加。職傷試點是在統一的工傷保險制度框架體系下的政策創新和技術創新，確保了社會公平和制度可持續發展。主要創新點體現在：一是根據平臺企業和新就業形態人員的關系，明確了平臺企業的參保繳費責任，新就業形態人員個人不繳費。二是適應新就業形態人員流動性大的特點，借鑒建筑業“按項目參保”理念，平臺企業本月繳上月單量保費，新接單人員也能獲得保障，做到“每單必保、每人必保”。三是適應新就業形態人員流動性較大、按單計算報酬的特點，采取按單計算保費方式，完全突破傳統工傷保險按月工資總額繳費方式。同時，按單繳費也為職業傷害確認提供了基準，職業傷害確認情形緊緊圍繞接單和送單過程。四是適應平臺企業總部運營、線上化管理的特點，采取“總對總”模式，平臺企業以省為單位、將每日訂單信息報送給全國信息平臺，全國信息平臺將各省有關信息回傳各省，在各省完成參保登記，平臺企業根據每月匯總信息向各省繳費。五是適應平臺經濟對效率的要求，采取購買商保經辦服務方式，充分發揮商業保險公司優勢，同時實現業務流程創新，通過平臺APP“一鍵報案”，以及職傷確認、勞鑒和待遇支付“一件事”集成辦理，全面提高辦事效率。“新職傷”試點已取得初步成效，切實保障了新就業形態人員職業傷害權益，特別是對重大傷亡事故兜底保障功能得到有效的發揮。同時，也分散了平臺企業經濟風險，對促進平臺經濟規范健康發展發揮了積極的作用。 地方自行開展的試點。非勞動關系特定人員有用人單位或平臺依托，因此有一定條件納入現行工傷保險制度。據不完全統計，廣東、浙江、江蘇、山東、四川、北京、天津、上海、重慶、湖南、陜西、遼寧、安徽等省市已經出臺了非勞動關系特定人員自愿參加工傷保險的政策。實踐中，超齡就業人員也是特定人員中參保人數占比最高的。主要原因在于：一方面，招用超齡返聘人員的單位多為效益較好企業；另一方面，用人單位也有動力為其單項參加工傷保險。以廣東省為例，超齡就業人員參保人數占所有參保非勞動關系特定人員的60%-70%。在自愿參保政策下，有關參保繳費、工傷認定、勞動能力鑒定和待遇支付等相關業務流程基本按照《工傷保險條例》有關規定執行。從各省份試點情況來看，政策總體可行，但也存在一定的問題。一是需要提高用工單位參保積極性。由于是自愿參保，并且要求用工單位承擔繳費責任，部分用工單位從成本、事務性負擔等角度考慮，不愿意為從業人員參保，寧愿采取商業保險等更靈活方式。二是存在逆向選擇和道德風險問題。放開單獨參加工傷保險渠道后，部分企業鉆政策空子，將原本應當參加五險的職工改為單參工傷。同時，自愿參保政策導致風險高的企業參保、風險低的不愿參保，給基金收支平衡帶來一定壓力。 非勞動關系特定人員工傷保障的發展思路和建議 由于我國工傷保險制度從計劃經濟時期轉軌而來，制度設計初期以國企職工為主要考慮對象，因此工傷保險待遇水平較高、工傷保險與用人單位綁定緊密等特點明顯，制度向龐大的靈活就業人員擴展還面臨較大難度，但可以優先考慮有用人單位或平臺企業依托的非勞動關系特定人員的保障問題。盡管均為非勞動關系人群，但不同人群法律性質定位有所不同，保障思路應有所差異。其中，新就業形態人員“新職傷”試點已明確強制參保，未來要進一步劃定范圍；2024年全國人民代表大會常務委員會批準的《國務院關于漸進式延遲法定退休年齡的辦法》已明確規定應保障超齡就業人員工傷權益，意味著超齡就業人員的工傷保險和勞動關系脫鉤，將納入法定參保范圍；其他人群還主要依賴于自愿參保政策，但由地方自行試點，存在一定問題，應有國家層面的指導性文件。因此，未來對于非勞動關系特定人員的工傷保障問題，要分類施策。 新就業形態人員職業傷害保障試點要穩步擴面，并逐步形成制度。擴省份和擴行業內的企業均相對簡單，因為已有試點經驗，但不同行業情況差別較大，擴行業則相對困難。擴大“新職傷”試點覆蓋面，在行業方面可以首先重點關注家政服務業，家政服務從業人員數量較為龐大，且大部分業務已通過線上化渠道運營，未來可以穩慎探索該行業“新職傷”試點，包括明確家政服務新就業形態勞動者的定義，界定好參保人群范圍，初期可設置一定的門檻，將有一定規模的互聯網家政服務企業納入試點范圍，并且在業態上以“日常保潔”為主。經過試點檢驗，“新職傷”制度總體可行，主要是費率、職傷確認情形、待遇項目等制度參數的優化調整，未來要進一步理清基金、平臺企業、新就業形態人員、商業保險等不同主體之間的關系，并做好職傷和工傷以及其他社保制度的銜接，使制度走向成熟定型。 要出臺超齡就業人員參保政策文件。2024年全國人大常委會批準的國務院延退辦法第六條規定，用人單位招用超過法定退休年齡的勞動者，應當保障勞動者獲得勞動報酬、休息休假、勞動安全衛生、工傷保障等基本權益。這是首次從法律層面對保障超齡就業人員基本權益提出要求，下一步需要出臺具體的參保政策文件。在參保政策設計上，單位招用的超齡就業人員原則上應與一般職工適用相同的工傷保險制度框架，但可根據其群體特征進行適當創新調整。當前政策制定的核心難點在于是否要有參保年齡限制。若不設年齡上限，基金風險會較高，尤其是《工傷保險條例》第十五條第一款。隨著年齡增加，突發疾病死亡的風險在增加，在較高的工亡待遇水平下，這一條款的爭議會進一步增多。反之，若設定年齡限制（如70歲），雖可控制風險，但超過限制年齡的超齡就業人員將再次陷入保障真空，引發新的社會公平性質疑。因此政策制定需要在風險控制與權益保障之間尋求平衡。 對于其他非勞動關系特定人員工傷保障要加強頂層設計。目前各地自行試點，已取得不少有益經驗，但也存在制度不統一、人群攀比等弊端，應加強國家層面的頂層設計，出臺相應的指導文件，逐步統一規范各地參保政策，包括參保人群范圍、待遇政策等。在自愿參保前提下，關鍵是要提高用人單位的參保積極性，同時完善相關規定和做好跨部門的協同監管，避免逆向選擇和道德風險問題。在條件成熟情況下，借鑒超齡就業人員做法，未來逐步將部分人群納入法定參保范圍，以更好保障其工傷權益。 |
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